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單式預算 |
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簡介 單式預算制，即把國家財政收支彙編在一個統一的預算表中。這種編制形式，結構簡單，方法簡便，能明確地反映預算的全貌，但缺點是不能明確地反映各項收支的差別和財政赤字的成因。 二十世紀三十年代以前，世界各國均採取單式預算制。單式預算制是將政府的全部財政收支彙編在一個統一的預算表之中，因而能從整體上反映年度內政府財政收支情況，便於了解政府財政的全貌，完整性強，體現了國庫統一和會計統一的原則要求，也便於立法機關的審議批准和社會公眾了解。 單式預算符合自由資本主義時期“健全財政”的原則，與當時國家職能的簡化、財政活動範圍的狹小，以及人們對財政計劃的透明、公開、簡單的要求是合拍的，因而在當時的歷史條件下起到了監督和控制政府財政收支的作用。 預算法的原則 現代世界各國的情況，預算法的原則主要有以下方面：（1）年度性和計劃性。國家預算必須反映政府的計劃，經國家最高權力機關通過之後，即成為施政綱領。它是一個年度或者說幾個年度政府支出的計劃，而不是事後的報帳。 （2）統一性。包括了政府的預算內外的收支、政府所有部門的開支。 《智利國家財政管理法》規定：通過統一稅務帳目制度，司庫部門將登記納稅人的各項活動以及公共部門的其他債務人的開支、補貼償還納稅取消和註銷等稅務活動。公共部門的全部收入除法律另行規定者外，都應以稱為財政統一帳目的流水帳形式存入國家銀行.。 （3）完整性。它是一個完整而詳盡的計劃，要列舉所有項目的開支，並對它們進行分類；對計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區別；（4）強制性。預算一經通過就具有法律效力，對政府的行為有約束力，沒有列支的項目不能開銷，列支不得挪作它用；（5）程序性。這個計劃必須得到權力機構的批准，並接受監督。 （6）可靠性。每一收支項目的數字指標必須依據充分確實的資料，進行科學的估算，不得假定、估算，更不能任意編造。 （7）公開性和透明性。國家預算是反映政府的活動範圍、方向和政策，關係到全體公民的切實利益，因此國家預算及執行情況必須採取一定的形式公之於眾，讓人民了解財政收支情況，並置於人民的監督之下。 當然，各國的具體規定不同。 預算編制方式 以什麼樣的方式對國家的財政收支進行安排，是預算制度和整個財政管理中一個非常重要的問題，它關係到財政資金使用效果的好壞。國家預算編制方式不是永遠不變的，它會隨著經濟的發展，政府職能發揮領域的擴大而相應地發生變化，但在一定時期內它具有較強的穩定性。自從有預算制度以來，預算編制方式總的說來可以分為兩類：單式預算制和復式預算制。 （一）單式預算制 單式預算制，是指國家將年度內的全部預算收支編制在一個收支對照表中。 （二）複式預算制 複式預算制，是指國家將年度內的全部預算收支按照經濟性質劃分，分別編成兩個或兩個以上的預算。 由於各個國家的經濟體制等不同，同樣實行複式預算制的國家，複式預算的構成也不同。有些國家，如日本等國家預算分為經常預算（或經費預算）和資本預算和特別預算；有些國家，如英國等國家預算分為“上限”和“下限”；有些國家，如中國等國家預算分為公共預算、國有資產經營預算、特別預算；等等。 複式預算是政府乾預經濟的產物。 20世紀30年代，世界性的經濟大危機之後，政府開始乾預經濟，並隨著經濟的發展干預的範圍越來越廣。相應地，政府開支加大，正常收入已不能滿足支出需要，不得不依靠舉債。後來在凱恩斯赤字財政政策理論的影響下，舉債成為政府的常事且數量也越來越大。債務不同於其它財政收入，它要還本付息。這就要求債務收入應安排那些可以帶來的收益的項目，以保證債務的歸還。因而有必要將政府的支出劃分為一般性支出和有收益資本性支出。複式預算便應運而生了。 複式預算與單式預算相比具有以下特點：一是政府一般行政上的經常性支出以經常性財政收（主要是稅收收入）來供應，並保持相對穩定，目的是保證國家行政管理職能的連續性。二是投資或資本性支出應以經常預算的節餘來供應，不足部分可通過舉債來解決。三是對於臨時性的特殊需要，可以通過開徵臨時性稅種，設立特別預算來解決。 由於復式預算是按支出性質嚴格區分經常性支出和資本性支出，便於政府將大部分債務收入用於資本性支出；其次，複式預算可使立法機關能夠明確了解債務用途，便於審查；再次，預算上列明債務收入用於資本性支出後，使公眾了解政府債務取得收益狀況，從而踴躍購買債務。因此，複式預算產生以後，已迅速地發展成為國際的預算編制方式。 預算編制程序 由於各國預算的組成不同，國家預算編制內部體制並不完全一致，且多數國家現已編制多種多樣的預算，並非每一種預算的編制程序都相同。在此，我們只能按照國家預算組成的兩種模式，概括地講述國家預算的編制程序。 （一）由中央預算單獨構成國家預算的編制與審批 各個國家採用不同的體制形式，如總統制、內閣製或其它體制形式，但不論採取哪種形式，中央政府的預算草案編制都是由國家的最高行政機關或行政首腦負責。在預算的編制階段，最高行政機關或行政首腦必須集中權力。由於國家機器是龐大的，為了保證國家能夠行使社會的行政管理職能，國家最高行政機關或行政首腦必須嚴格控制各個機構的活動，嚴格控制各項撥款額和各個單位的經費額。從形式上看，國家最高行政機關或行政首腦和其所屬的各單位之間在預算草案的編制上有一個上下平衡的過程；下級提要求，上級核定指標。但從實質上看，這是國家最高行政機關或行政首腦統一其所屬機構的行動和貫徹既定政策的過程。 一般地，政府預算編制按照下列程序進行的： 1．支出預算的編制 （1）確定財政支出總額。根據預算法的規定，財政支出總額的確定權主要由財政主管部門行使。具體來講就是，對於預算期內總的財政支出，財政主管部門（如財政部或預算局）應確定一個上限。之後，再由各職能部門上報某個項目的支出預算。 （2）財力按照部門或項目最初分配。財力最初分配，通常是按照部門的總體目標而不是按項目來劃分。每個支出部門應準備各自的經濟前景預測、部門總體目標以及如何使用財政資金來實現這些目標。對於投資項目，各個部門要準確項目評估指標，包括投資回報率、集資可行性分析、項目實施對人力要求的估計，以及項目與總體社會經濟發展目標的一致性分析。對於長期投資項目，支出部門要準備資金需求的時間表。中央財政部門根據財政支出的上限與總體財政目標來決定按部門或項目的最初分配。 （3）各支出部門對最初分配的反饋。由於財政主管部門已經確定了財政支出的總體方向和順序，各支出部門對於總體目標的意見比較少，沒有大的分歧。一般它與財政主管部門之間的分歧主要集中於一些需要增加支出的項目上。關於這些分歧在討論時是非常仔細和認真的，是以項目為單位，更多的還是以支出類別為單位，如工資、行政管理費、材料成本等等。其目的是為了切實保證項目的可行性，同時也可避免過多的人為因素影響而使預算過大。 （4）財政支出預算草案的編制。財政主管部門是編制預算草案的具體執行者。支出部門的財政需求往往容易超出財政主管部門先前所確定的財政支出總額，因此，財政主管部門的專門人員應對支出部門的需求作必要的、甚至是重大的調整，最終達到總體結構合理性以及各個部門之間的協調。 （5）財政支出預算草案的初次審批。由於財政主管部門對於各支出部門的最初財政需求可能已經在預算草案的製定過程中作了相當大調整，草案的批准（財政部長或財政預算委員會）可能因為草案與其所想像的數字相差太遠而要求修訂。此時，財政主管部門只根據草案批准者的意見作出相應的調整。這種反饋——修訂——反饋的過程可能要經過多個回合。此後財政主管部門便形成一個最後的預算方案，並應在法定期限把支出預算匯總表與反映細節的數據、表格一起提交到權力機關。 2．收入預算的編制 |
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