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英國國會

介紹

大不列顛及北愛爾蘭聯合王國國會(The Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland),中文簡稱英國國會,是英國和英國海外領地(獨自享有議會主權,Parliamentary sovereignty)的最高立法機關。英國國會的首領為英國君主;它還包括上議院(The House of Lords)和下議院(The House of Commons)。上議院議員分為兩種:上議院神職議員(Lords Spiritual,即英國國教中的高級神職人員)和上議院世俗議員(Lords Temporal,即貴族成員)。上議院議員大部分是以指派方式產生。下議院則恰恰相反,是由民主選舉產生。上議院和下議院位於大倫敦威斯敏斯特市威斯敏斯特宮(Palace of Westminster,即國會大廈,Houses of Parliament)不同的房間內。國會是由早期為君主提出治國建議的政務會發展而來。理論上國會的權力並不歸屬於國會,而屬於“君臨國會”(Queen-in-Parliament,或國王:King-in-Parliament)。儘管有爭議,國會中的女王仍常被認為是完整的君主主權。現代的國會權力屬於通過民主選舉而產生的下議院;君主僅作為像徵意義的領袖,而由非選舉產生的上議院,其權力也十分有限。

由於以英聯邦國家為代表的許多國家,其立法機構以英國國會為原型,英國國會通常被稱作“國會之母”。但這卻是對約翰·布賴特(John Bright)的錯誤引用。實際上,他是在1865年1月18日一篇支持建立國會政府的先鋒國家擴大投票權利的文章中談到“英格蘭是國會之母”。

歷史

在中世紀時期,聯合王國是分成三個王國,分別為英格蘭、蘇格蘭與愛爾蘭,其三個王國也分別有自己的議會。根據1707年的聯合法案將英格蘭議會與蘇格蘭議會合併成為大不列顛議會,在1801年所通過的聯合法案再將愛爾蘭議會合併,成立了聯合王國議會。

英格蘭國會的起源可追尋到盎格魯撒克遜時期。盎格魯撒克遜國王通常由一個被稱為諮議院(Witenagemot)的議會輔佐,諮議院通常由國王的兒子和兄弟組成。郡守(Earldormen),或各郡的行政司法長官,以及高級神職人員在諮議院同樣擁有席位。國王仍擁有最終權力,但法律卻只能通過尋求諮議院的建議(以及後期的諮議院同意)而製定。

盎格魯撒克遜民族“國家”(Body politic)在1066年被來自諾曼底的征服者威廉徹底改革。威廉將其祖國法國的封建制度(Feudal system)帶到英格蘭。隨後他便將土地賜予其重要的軍事支持者,這些人又將土地贈與他們的支持者,從而形成一套封建等級制度。那些直接從國王手中得到土地的人被稱為領主(Tenants-in-chief),而他們的領地被稱為采邑(Manors)。威廉一世是一位專制君主,但理所當然的是,他在製定法律之前也要向由領主和神職人員組成的議會尋求諮詢。在1215年制定的大憲章中,確立了國王不能隨意課徵任何稅賦。但實際上遵守大憲章的英國國王並不多。

組成和權力

三個部分組成了國會:國王,上議院和下議院。這三個部分相互分立。上議院議員被法律禁止從下議院議員中選出。雖然並沒有法律上的障礙,但君主按照慣例,並不投票。

根據王室特權和政府協議,所有的議案要變成法律形式上依然需要國王的核准。王室特權還包括解散議會,訂立條約,宣戰,授勳。事實上,國王對這些權力的行使通常是依據首相和其他內閣大臣的建議。國王還需要委任一個下議院的議員來組建內閣,內閣的成員同樣來自於下議院,這個人必須得到下議院多數的支持。典型的內閣制民主政體主要的製度特徵是行政一元化,由人民選舉國會議員,並由多數黨組閣,行政權掌握在內閣總理手中,故有虛位元首與副署制度,行政與立法則是成員混合卻又互相對抗。故內閣制民主政體的運作可被視為一連串的授權關係(chains of delegation),由最基本的委託人-選民-逐步地將決策權威授予不同的機構。首先,由選民經選舉授權予議員,由議員組成的議會再授權予政府,由政府中的內閣再授權予各部會,之後部會再授權予官僚體系執行政策(Strom et al., 2003)。

更仔細來說,選民可被視為是所謂的委託人,而定期、公開、公平與競爭性的民主選舉(election)則可被視為是一種授權的程序,而最後所選出的民選官員(elected officials),即是上述定義中,實踐委託人(選民)期望或目標的代理人。在這種互動關係底下,對所有的委託人(選民)而言,要確保這些代理人(民選官員)不會背離選民的託付,甚至發生濫權謀利或怠忽職守的情形,就必須要配合某種獎懲的機制,來控制與防止代理人有關上述行為的發生。簡言之,選民主要透過選票一方面授權給國會議員,另一方面也藉此對其表現加以課責;相對而言,國會議員需對其權力來源的選民負責。

任期

不同於美國等採總統制的國家,立法機關沒有特定的任期,首相會在五年之內的時間向國王提請解散國會,所以英國國會(下議院)議員的任期不會超過五年。內閣之閣員必須出席國會為政策辯護,並且接受議員的監督質詢。另外政府提出的重大議案如果未獲議會通過,就可能面臨議會提出不信任案,不信任案一旦表決通過,則將迫使首相辭職,而首相亦可能主動解散議會,重新舉行大選。除倒閣外,在內閣制國家運作中,國會通常還有一些其他方式可以表示對內閣的不滿,進而可能產生倒閣的結果。

立法職能英國上議院並非“毫無”實權。上院原由終生議員(非世襲)與世襲議員組成,後來世襲議員數量被減少到一百人以下,席位由所有世襲貴族互選。上院對預算案否決,若下院重新可決,則上院之決議立即無效。上院對其他法案之否決,若繼續經下院連續兩會期可決(約一年),上院決議無效。所以上院有阻延法案的功能和權力。上院議員也有可能因同僚決議失去席位,前次案例是第一次世界大戰,上院撤銷仍任職歐洲敵國王室的本國貴族職權。法理上,一切法案仍須經英國君主批准。而且兩院的權力仍來自國王所代表的主權,稱為“王在國會”。前次君主否決國會法案在1708年,被否決的是蘇格蘭民兵法。司法職能上院也仍有彈劾審判權及叛國罪審判權。下院通過之內閣官員彈劾應送上院裁判。前次案例發生於1806年。 2006年曾有下議院彈劾首相託尼·布萊爾動議,沒有通過。法理上,國王代表最高司法權,國會兩院組成“王座法庭”。但下院後來不參加審判事務,所以上院是實際上的最高法院。但上院人數眾多,實務上承審人員僅是晉封上院“法律貴族”終身職的少數法官。這些人等於是具有國會議員資格的大法官,但自十九世紀起,他們不參與上院議案投票。也極少對政治議題發言。

奇特傳統

頗為有趣的是,英國議會曾有一項規定:議員不得戴著帽子進入議會廳,而在發言時又必須戴上帽子。因此許多議員索性光著腦袋進入議會廳,發言時則戴上議會廳準備的一頂公共帽子。於是在辯論某個問題時,就可以看到一頂帽子被爭著發言的人傳來傳去。爭奪激烈時,帽子在空中飛舞傳遞,再加上口哨聲、跺腳聲,真像是在做一種沒有擊鼓聲的傳物遊戲。更為稀奇的是,不管議員的腦袋是大是小,都只能戴那同一頂帽子,結果常常引起哄堂大笑。 [1]

在議員選舉改革後,議員數目大幅提高,因為英國有上面這樣的傳統,所以當時的宰相威林頓公爵進入議會後說:“我一輩子都沒看見過這麼多破帽子”

立法職能

英國國會大廈威斯敏斯特寺與大笨鐘夜景

英國上議院並非“毫無”實權。上院原由終生議員(非世襲)與世襲議員組成,後來世襲議員數量被減少到一百人以下,席位由所有世襲貴族互選。上院對預算案否決,若下院重新可決,則上院之決議立即無效。上院對其他法案之否決,若繼續經下院連續兩會期可決(約一年),上院決議無效。所以上院有阻延法案的功能和權力。上院議員也有可能因同僚決議失去席位,前次案例是第一次世界大戰,上院撤銷仍任職歐洲敵國王室的本國貴族職權。

法理上,一切法案仍須經英國君主批准。而且兩院的權力仍來自國王所代表的主權,稱為“王在國會”。前次君主否決國會法案在1708年,被否決的是蘇格蘭民兵法。

司法職能

上院也仍有彈劾審判權及叛國罪審判權。下院通過之內閣官員彈劾應送上院裁判。前次案例發生於1806年。 2006年曾有下議院彈劾首相託尼·布萊爾動議,沒有通過。

法理上,國王代表最高司法權,國會兩院組成“王座法庭”。但下院後來不參加審判事務,所以上院是實際上的最高法院。但上院人數眾多,實務上承審人員僅是晉封上院“法律貴族”終身職的少數法官。這些人等於是具有國會議員資格的大法官,但自十九世紀起,他們不參與上院議案投票。也極少對政治議題發言。 [2]

上議院—貴族院

上院的議員不是選舉產生的,由王室後裔、世襲貴族、法律貴族、家權貴族、終身貴族、蘇格蘭貴族、愛爾蘭貴族、離任首相組成。由於女王可以臨時增封爵位,而議員死亡無需增補,所以貴族院議員人數不定。 1986年貴族院共有1196名議員,其中有64名女議員,有349名終身貴族,其餘全部是世襲貴族。 ?貴族多數是保守黨人,而且老人佔多數,貴族院平均年齡為63歲,80歲以上的有95人。這些貴族不拿薪金,但上一天班可拿一定的車馬費。所以恩格斯諷刺地稱上院為“退休政界人物的養老院”。上院議長不是選舉產生,他由貴族院中大法官兼任。開會時議長擔任主席。  上院開會時間與下院相同。開會法定人數僅3人,通過法案的人數為30人,經常出席會議的人只有100多人。 ?只有當議案的內容涉及到議員切實利益時參加的人才多些。第二次世界大戰結束後工黨執政,在推行福利和社會改革政策時,又經常遭到上院用二年延擱否決權加以阻撓,於是1949年4月議會通過“議會法”,規定“公共法案若經平民院連續二個會議通過,雖經貴族院的否決,也可成為法律”,所以貴族院的延擱否決權從以前兩年減為一年,上院權力被進一步削弱了。上院的另一職權,是行使英國的最高的司法權,它是英國本土各級法院的最高上訴法院,有權審理除蘇格蘭刑事案件以外的所有民、刑事案件。 1870年自由黨執政時,以上院不是司法人才為由,打算取消上院的司法權,後來雙方妥協,保留了上院的司法權,而以加封法律貴族的方法來彌補缺乏法律知識的缺陷。上院的權力雖一再被削弱,但它在英國政治生活中仍然不能忽視,這是因為:  第一,它還保留財政法的討論權。由於貴族院有不少人擔任過國家的重要職務,富有經驗,他們對財政法案的意見仍然產生重大影響。第二,它還保留對法案的一年延擱否決權,這對平民院的法案仍起阻礙作用,特別是對帶有時間性的議案拖延一年,就可使它實質性失效。第三,它掌握著英國的最高司法權。第四,對下院通過的法案經上院審查後可以糾正法案中存在的缺點和流弊,使法案更加完備,更有利於資產階級統治的需要。對於這個“養老院”的存廢問題,自19世紀以來一直成為英國政治生活中爭論的問題,爭論的中心是廢除還是改造?保守黨始終主張改造而不廢除。工黨對這一問題先後主張不一致。 1958年保守黨執政後製定了終身貴族法,其中規定首相可以把公共事務、文藝、科學、企業家、軍人、工會官僚等各階層中取得優異成績的人提請英王封為終身貴族,取得男爵的封號,進入上院。資產階級希望在保留上院的基礎上,通過擴大貴族範圍、增加貴族種類的辦法,在貴族院身上塗上幾筆民主的色彩,以緩和群眾反對情緒。當然,英國人民的保守的愛惜國家傳統的性格也是上院得以存在的社會基礎。

下議院——平民院

(一)平民院議員的產生和任期下院是民主的代議機關,議員是選舉產生的。目前英國下院議員通過普選、平等、直接、秘密的方式進行選舉。這是英國勞動人民經過100多年鬥爭的結果。從1832年選舉改革開始以後,先後通過了1867年、1884年、?1918年3個人民代表法,最終取消了選舉財產資格的限制。選民開始不以財產所有人的資格而以國家公民的資格參加選舉。 1872年取消舉手投票採用秘密投票方式。 1918年30歲以上的婦女獲得了選舉權。 1928年21歲以上的婦女獲得了選舉權。 1948年才取消了給予大學12個席位,實行了一人投一票的平等選舉制。 1969年通過的人民代表制法規定選舉權的年齡由21歲降為18歲。目前在英國凡年滿18歲沒有被法律取消投票資格的英國公民都有選舉權。但居住期限的資格仍保留,選民必須在某一選區中居住3-4個月以上才能在該選區選民冊上登記。凡年滿21歲的公民都有被選舉權。在選區獲得2名選民推薦和8名選民聯署同意都可成為議員的候選人,但貴族、主教、法官、高級文官、現役軍人、宣布破產者、重罪犯人、受權辦理選舉事務的負責人等沒有被選舉權。下院議員選舉採用小選舉區相對多數選舉制。即每一選區產生一名議員,議員候選人只要取得相對多數就能當選。目前全國總共650個選區,選出650名議員。議席的分配蘇格蘭不少於71席,威爾士不少於35席,北愛爾蘭不少於12席,其他就屬於英格蘭的席位。英國的競選費用很高,1983年英國各大黨的競選費用:保守黨因為得到大企業主的支持,花費了1500萬英鎊,工黨為250萬英鎊,社會民主黨自由黨聯盟為100萬英鎊。英國下議院議員的成員比較複雜,特別在工黨得勢以來議員中議員有大地主、董事長、銀行界、工商企業界、律師、教員、新聞記者、農民、工人、工會職員等,在形式上似乎各方面的人都有代表,實際上要當選議員需要金錢和時間,議員每年要開會8個月左右,長時間的出席會議,倫敦生活費用高,?沒有相當的資財很難承擔,因而議員中多數是有錢者,很少是真正的勞動人民。平民院法定任期為5?年。但首相有權選擇合適時機,請求英王下令解散議會,提前大選,或者執政黨的重大決策、提案受下院多數議員的否決而被解散議會,徵求民意,提前大選,因而下院實際任期比5年短。平均任期不到4年。 1987?年英國議會大選時比規定日期提前11個月零28天。此外在特殊情況下,主要在戰爭時期,議會任期可以延長,第一次世界大戰期間平民院任期自1910年到1918年才改選。第二次世界大戰期間平民院任期自1935年到1945年才改選,任期為10年。

下議院-----平民院的職權


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